Ste se kdaj vprašali, kako je bila financirana prenova skakalnic bratov Bloudek v Planici, gradnja Fakultete za kemijo in kemijsko tehnologijo, Fakultete za računalništvo in informatiko ter prizidek Biotehniške fakultete? Kje se je vzel denar za prostore Centra za krepitev zdravja ZD Postojna, ki je namenjen predvsem ranljivim osebam, ogroženim otrokom in mladostnikom? Kdo priskrbi sredstva za Projektno učenje mlajših odraslih oziroma PUM-O, projekt usposabljanja na delovnem mestu, projekt Prvi izziv, projekt Model M Slovenija, v okviru katerega mladi širijo svojo socialno mrežo, se usposabljajo in iščejo možne zaposlitve? Kdo financira spodbude podjetnikov in mladih podjetij v Tehnološkem parku Ljubljana in drugje? Pa medgeneracijski centri, ki skrbijo za socialno povezanost družin in posameznih družinskih članov v vseh življenjskih obdobjih in drugih ranljivih skupin, ki bi lahko zdrsnile v socialno izključenost? Kaj pa nadgradnja Regijskega centra za ravnanje z odpadki Ljubljana, ki ga uporablja 37 občin v osrednji Sloveniji? V njem lahko letno predelajo do 150 tisoč ton mešanih in 20 tisoč ton bioloških odpadkov, s čimer pridobijo 60 tisoč ton trdnega goriva, 35 tisoč ton digestata, 6 tisoč ton lesa, 7 tisoč ton komposta, 25 tisoč ton odpadkov, ki služijo kot surovine, 17 000 megavatnih ur obnovljive električne energije in 36 000 megavatnih ur toplotne energije iz bioplina. Manj kot 5 odstotkov odpadkov pa konča na odlagališču. Kdo financira številne projekte čiščenja odpadnih voda? Naj vam izdamo: gre za sredstva evropske kohezijske politike.

Današnja oddaja predstavlja otvoritev projekta Govoriš kohezijsko?, v katerem v sodelovanju s Centrom za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij Slovenije oziroma CNVOS sodeluje tudi Radio Študent. Namen projekta je ozaveščanje javnosti o kohezijski politiki Evropske unije in njenih rezultatih ter spodbujanje razprave o prioritetah Evropske unije v prihodnje. V tokratni uvodni oddaji se posvečamo splošni predstavitvi evropske kohezijske politike, tako na ravni Evropske unije kot specifično Slovenije.

Cilji evropske kohezijske politike so gospodarski razvoj regij in mest v Evropski uniji, gradnja infrastrukture, rast delovnih mest, kvalitete življenja in podobno. Osredotoča se torej na lokalno in regionalno raven. Pri tem ima za cilj postopno zmanjševanje razlik v gospodarski razvitosti in številu socialnih problemov med različnimi regijami in zmanjšanje zaostalosti najmanj razvitih regij. Te cilje opredeljuje Enotni evropski akt iz leta 1986, vključeni pa so tudi v Lizbonsko pogodbo, ki poleg ekonomske in socialne govori še o teritorialni koheziji.

Shema evropske kohezijske politike je bila v skladu z enotnim evropskim aktom razdeljena v različna programska obdobja. Prvo obdobje je trajalo od leta 1989 do 1999, drugo obdobje od leta 2000 do 2006, tretje obdobje od leta 2007 do 2013, četrto obdobje od leta 2014 do 2020, peto obdobje od leta 2021 do 2027 in tako naprej. Slovenija je bila v shemo evropske kohezijske politike prvič vključena v tretjem časovnem obdobju.

Po vstopu v Evropsko unijo leta 2004 je na podlagi Nacionalnega strateškega referenčnega okvirja pripravila tri operativne programe za izvajanje kohezijske politike v programskem obdobju od leta 2007 do leta 2013: program za krepitev regionalnih razvojnih potencialov, program razvoja človeških virov in program razvoja okoljske in prometne infrastrukture. Prijavljenim in odobrenim projektom v okviru Kohezijskega sklada in dveh strukturnih skladov, Evropskega sklada za regionalni razvoj in Evropskega socialnega sklada, je bilo v okviru finančne sheme evropske kohezijske politike namenjenih 4,2 milijarde evrov.

Projekti prvega operativnega programa so bili namenjeni doseganju večje zaposlenosti, socialne vključenosti, višjega življenjskega standarda ljudi ter zmanjšanju regionalnih razlik. Projekti drugega operativnega programa so bili usmerjeni k spodbujanju konkurenčnosti gospodarstva in višjim stopnjam gospodarske rasti s hitrejšim in učinkovitejšim razvojem malih in srednjih podjetij. Projekti tretjega operativnega programa pa so bili namenjeni zmanjševanju ekonomskih in socialnih neskladij ter stabilizaciji gospodarstva.

Pristojna ministrstva, občine in javni skladi so prek javnih razpisov, javnih naročil ter neposredno potrjenih projektov v programskem obdobju 2007 do 2013 namenili 1,57 milijarde evrov za Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture, 1,76 milijarde evrov za Operativni program krepitve regionalnih razvojnih potencialov ter 755 milijonov evrov za Operativni program razvoja človeških virov.

Kohezijska politika v obdobju od leta 2014 do leta 2020 prispeva k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 in zajema 11 tematskih ciljev. Navajamo. Krepitev raziskav, tehnološkega razvoja in inovacij. Izboljšanje dostopa do informacijsko-komunikacijskih tehnologij ter povečanje njihove uporabe in kakovosti. Povečanje konkurenčnosti malih in srednjih podjetij ter kmetijskega sektorja ter sektorja ribištva in akvakulture. Podpora prehodu na nizkoogljično gospodarstvo v vseh sektorjih. Spodbujanje prilagajanja podnebnim spremembam ter preprečevanja in obvladovanja tveganj. Varstvo okolja in spodbujanje učinkovite rabe virov. Spodbujanje trajnostnega prometa in odprava ozkih grl v ključnih omrežnih infrastrukturah. Spodbujanje zaposlovanja in mobilnosti delovne sile. Spodbujanje socialnega vključevanja in boja proti revščini. Vlaganje v spretnosti, izobraževanje ter vseživljenjsko učenje. Izboljšanje institucionalnih zmogljivosti in učinkovita javna uprava.

Za doseganje omenjenih ciljev Evropska unija v okviru kohezijske politike med letoma 2014 in 2020 financira številne projekte po Evropi. Sredstva zanje zagotavljajo Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad. Zadnji je namenjen državam članicam, katerih BDP je nižji od 90 odstotkov povprečja Evropske unije, pri čemer Hrvaška še ni upoštevana. Poleg teh treh kohezijsko politiko dopolnjujeta še dva podporna sklada, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo.

V celoti bo za kohezijsko politiko v obdobju od leta 2014 do leta 2020 namenjenih 351,8 milijarde evrov, kar je približno tretjina evropskega proračuna za to obdobje. Največji delež, to je dobrih 182 milijard evrov, prejmejo regije z BDP-jem, nižjim od 75 odstotkov povprečja. 35 milijard evrov je namenjenih regijam v prehodu, torej z BDP-jem med 75 in 90 odstotki evropskega povprečja, 54 milijard pa je namenjenih regijam z BDP-jem, višjim od 90 odstotkov povprečja.

Slovenija ima v obdobju med letoma 2014 in 2020 za kohezijske projekte na voljo dobre 3 milijarde evrov sredstev iz omenjenih skladov. Okrog 850 milijonov od tega je namenjenih kohezijski regiji Zahodna Slovenija, 1300 milijonov kohezijski regiji Vzhodna Slovenija, še dobrih 900 milijonov pa celotni Sloveniji nameni Kohezijski sklad, ki sredstev ne deli med regije. Dodatnih 800 milijonov je Sloveniji zagotovljenih iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja ter 25 milijonov evrov iz Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo. V Sloveniji sredstva iz evropske kohezijske politike predstavljajo 27 odstotkov javnih investicij, medtem ko ta delež na ravni Evropske unije znaša 8,5 odstotka.

Operativni program za izvajanje evropske kohezijske politike kot ključno razvojno področje predvideva promet in projekte, namenjene večji povezljivosti Evrope in njenih državljanov. Projektom je namenjenih 159,8 milijona evrov, dodatnih 64 milijonov evrov pa je v programu namenjenih programom evropskega teritorialnega sodelovanja. Večina preostalih sredstev, več kot 3 milijarde evrov, je namenjena štirim ključnim področjem za ustvarjanje gospodarske rasti ter ustvarjanje delovnih mest, in sicer raziskavam in inovacijam, informacijskim in komunikacijskim tehnologijam, povečanju konkurenčnosti malih in srednje velikih podjetij ter podpori pri prehodu na gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika.

Program razvoja podeželja se osredotoča na tri glavna področja: izboljšanje biodiverzitete, stanja površinskih in podzemnih voda in tal, konkurenčnost kmetijskega sektorja in socialna vključenost ter lokalni razvoj podeželskih območij. Finančna sredstva se črpajo iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, in sicer je projektom namenjenih 833 milijonov evrov iz proračuna Evropske unije. Največ sredstev, kar 266 milijonov evrov, je namenjenih nadomestilom za območja z naravnimi omejitvami, dobrih 200 milijonov evrov odškodninam ob okoljskih in podnebnih nesrečah, okroglih 350 milijonov evrov pa razvoju kmetij in podjetij ter naložbam v fizična sredstva. Preostala sredstva pa so razdeljena med druge ključne ukrepe programa.

Operativni program za izvajanje Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo je namenjen spodbujanju morskega gospodarskega ribolova, vzreji vodnih organizmov ter predelavi in trženju proizvodov iz ribolova in akvakulture. V programu so te gospodarske panoge skupno poimenovane ribiški sektor, odobrenim projektom pa je namenjenih skupno 32 milijonov evrov, od tega skoraj 25 milijonov evrov s strani Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo, preostanek denarja pa bo prispeval proračun Slovenije.

Poleg tega Slovenija sodeluje v trinajstih programih evropskega teritorialnega sodelovanja oziroma Interreg. To se deli na čezmejno sodelovanje, v okviru katerega Slovenija sodeluje z obmejnimi regijami sosednjih držav, transnacionalno sodelovanje, ki za Slovenijo zajema programe Območje Alp, Srednja Evropa, Mediteran, Jadransko-jonski program in Podonavje, ter medregionalne programe, katerih namen je večanje učinkovitosti kohezijske politike z izmenjavo izkušenj, študij, zbranih podatkov in podobno.

Slovenija na splošno iz evropskega proračuna prejme več sredstev, kot jih vanj prispeva, velik del teh sredstev pa dobi prav s koriščenjem sredstev kohezijske politike in z njo povezanih skladov. V letih 2014 in 2015 je kohezijska politika prispevala skoraj tri četrtine prihodkov Slovenije iz evropskega proračuna. V letih 2016 in 2017 so sredstva iz kohezijske politike Sloveniji prinesla slabih 30 odstotkov evropskih sredstev, slabih 60 odstotkov pa sta prispevali skupna kmetijska in ribiška politika.

Delež dodeljenih sredstev iz kohezijske politike glede na sredstva, ki jih je Slovenija načrtovala v operativnem programu, znaša zgolj dobro polovico. To Slovenijo skupaj z Romunijo uvršča na predzadnje mesto med državami članicami, med katerimi takšen delež povprečno znaša dobrih 60 odstotkov. Delež sredstev, ki jih Slovenija dejansko porabi, pa znaša zgolj 16 odstotkov. Tudi glede povrnjenih sredstev Slovenija zaostaja za evropskim povprečjem, razen pri Pobudi za zaposlovanje mladih, za katero je dobila 93 odstotkov povrnjenih sredstev.

Projekti in dejavnosti, ki so upravičeni do sredstev, se delijo na tiste, ki so potrjeni prek javnih razpisov, na tiste, ki so potrjeni prek javnih naročil, ter na tiste, ki so potrjeni neposredno bodisi s strani Službe Vlade RS za razvoj in kohezijsko politiko, če gre za vrednost, nižjo od 50 milijonov evrov, bodisi s strani Evropske komisije, če je vrednost višja od omenjene. Do polovice leta 2018 je bilo tako od začetka obdobja, torej od leta 2014, potrjenih 338 dejavnosti v vrednosti slabih 2 milijonov evrov.

Pa si poglejmo še potek izvedbe projektov, ki kandidirajo za sredstva iz sheme evropske kohezijske politike. Glavno vlogo pri opredelitvi in potrjevanju projektov ima Služba Vlade RS za razvoj in evropsko kohezijsko politiko oziroma organ upravljanja, kot ga bomo imenovali v prihodnje. Ta je na strani države članice glavni sogovornik Evropske komisije pri deljenem upravljanju prej omenjenih skladov. Organ upravljanja pa ne samo potrjuje projekte, temveč je zadolžen za celoten sistem izvajanja evropske kohezijske politike posamezne članice.

Pri tem organ upravljanja odloča o podpori različnim načinom izbora projektov. Občine, fakultete, društva v javnem interesu, javni zavodi in drugi upravičenci lahko sredstva pridobijo prek javnih razpisov ali programov, ki so neposredno potrjeni. Druga možnost izbora projektov višje vrednosti je prek posredniških organov, ministrstev in združenja mestnih občin. Organ upravljanja po izdaji odločitve o podpori in po koncu izvajanja projekta preveri tudi koriščenje sredstev. Za to poznamo več različnih pristojnih organov.

Vlogo organa za potrjevanje v Sloveniji opravlja notranja organizacijska enota Ministrstva za finance, Sektor za upravljanje s sredstvi Evropske unije. Njegova ključna naloga je potrjevanje projektov oziroma njihovo certificiranje. To pomeni, da so izdatki, vključeni v zahtevek za plačilo, ki ga prejme Evropska komisija, porabljeni v skladu s pravili na področju evropske kohezijske politike.

Vlogo organa za revizijo opravlja Urad RS za nadzor proračuna Ministrstva za finance. Njegova naloga je revizija izdatkov, in sicer preverja, ali so bila sredstva pridobljena od Evropske komisije, porabljena v skladu s pravili na področju evropske kohezijske politike.

Različna področna ministrstva opravljajo vlogo posredniških organov. Ministrstva pripravljajo in izvajajo načine izbora projektov oziroma operacij. Pri tem se lahko odločajo med javnimi razpisi ali neposrednim potrjevanjem projektov. Te lahko potrdijo področna ministrstva skupaj s Službo vlade RS za razvoj in kohezijsko politiko. Ministrstva med izvedenim projektom in po njem preverijo učinkovitost izvajanja projektov in morebitne nepravilnosti.

Vlogo izvajalskih organov opravljajo javni skladi, javni zavodi in javne agencije, ki izvajajo politiko ministrstev oziroma za njih izvajajo večje število ukrepov, programov ter načinov izbora operacij.

Upravičenci so različne pravno-formalne oblike, in sicer podjetja, društva, javni organi, občine. Ob uspešni prijavi so odgovorni za pravilno in učinkovito koriščenje evropskih kohezijskih sredstev, niso pa del  sistema evropske kohezijske politike v ožjem smislu.

Ponovno pozdravljeni v uvodni oddaji projekta Govoriš kohezijsko?, v kateri se spoznavamo z modelom sofinanciranja razvojnih projektov evropske kohezijske sheme. Do zdaj smo  orisali delovanje evropske kohezijske sheme v preteklih dveh finančnih obdobjih ter spoznali način delovanja institucij, ki sofinanciranje v posameznih državah članicah izvajajo in nadzorujejo. V nadaljevanju se bomo posvetili še revizijskim postopkom izvedenih projektov.

Računsko sodišče je pristojni organ, ki pripravi ocene oziroma mnenja o uspešnosti ministrstev pri pripravi in izvedbi javnega razpisa za izbrane projekte. Izvaja tudi revizije pravilnosti in smotrnosti poslovanja neposrednih in posrednih uporabnikov javnih sredstev. Najpogostejše nepravilnosti pri črpanju sredstev evropske kohezijske politike so bile v preteklem finančnem obdobju vezane na naslednje kršitve: kršitve zakonodaje s področja javnega naročanja, kršitve zakonodaje s področja državnih pomoči, kršitve pogodbenih obveznosti iz pogodbe o sofinanciranju, kršitve glede upravičenosti izdatkov. Poleg tega prijavitelji pogosto niso upoštevali določila javnega razpisa, niso spoštovali navodil za izvajanje, pogoste nepravilnosti pa so tudi navajanje neresničnih podatkov, neobstoj blaga oziroma opravljene storitve in podobno.

Organ upravljanja je za obdobje revizije finančnega obdobja od leta 2007 do leta 2013 poročal o osmih primerih sistemskih nepravilnosti. Ugotovljene napake so se nanašale na nepravilnosti glede: ne dovolj natančno opredeljenih meril za izbor operacij in projektov, pomanjkljivih preverjanj določil razpisov, neustreznega uvrščanja v raziskovalne kategorije, od katerih je odvisna višina državne pomoči, objave drugačnega besedila razpisa, kot ga je potrdil organ upravljanja, in neskladnosti postopkov javnega naročanja s predpisi Evropske unije.

Enega izmed večjih problemov predstavlja nepravilno uveljavljanje upravičenosti stroškov. Pogosto pri prijavi projektov in operacij tako posredniški kot izvajalski organi dovoljujejo financiranje neupravičenih kategorij stroškov ali pa celo uveljavljanje stroškov za še nedobavljeno opremo.

Računsko sodišče je tako ocenilo, da je bilo v obdobju od januarja 2007 do konca leta 2015 skupaj za skoraj 164 milijonov evrov finančnih popravkov zaradi nepravilnosti. Zaradi napak upravičencev 97 milijonov evrov, zaradi sistemskih napak 63 milijonov evrov, 4 milijone evrov so predstavljali popravki zaradi sistemskih napak, 4 milijone evrov pa popravki zaradi mnenja revizijskega organa.

Države članice morajo v skladu z evropskimi pravili sprejeti vse potrebne ukrepe za zaščito finančnih interesov Evropske unije. Zagotoviti morajo zlasti, da se ukrepi, ki se financirajo iz proračuna Evropske unije, izvajajo pravilno in učinkovito, ter preprečevati, odkrivati in odpravljati nepravilnosti in goljufije. Nepravilnosti, nastale pri izvajanju operativnih programov, morajo popraviti in s finančnimi popravki vzpostaviti stanje, ko so vsi izdatki, ki so predloženi v sofinanciranje, v skladu s pravili. Neupravičeno plačane zneske morajo povrniti v proračun Evropske unije.

V primeru posameznih napak se neupravičeno izplačana sredstva terjajo od upravičencev, v primeru sistemskih napak pa se bremeni proračun države članice. V okviru celotnih izplačil do leta 2015 je računsko sodišče dejansko breme nepravilnosti ocenilo na 57 milijonov, pri čemer je bilo najmanj 34 milijonov evrov že vrnjenih v proračun do konca leta 2015.

Ob tem je bila ključna ugotovitev računskega sodišča, da način spremljanja nepravilnosti ne omogoča, da bi lahko enostavno in dovolj natančno ugotovili obseg vseh odkritih nepravilnosti in izplačanih finančnih popravkov. Poleg tega za zdaj še ne obstaja platforma, ki bi omogočala pregled obsega vseh izvedenih vračil upravičencev ter s katero bi ugotovili, kolikšno breme bo zaradi nepravilnosti in izrečenih finančnih popravkov nosil državni proračun.

Pozna pa evropska kohezijska politika posebno varovalko. Posredniška telesa lahko preklicano pomoč ponovno uporabijo za druge operacije in projekte. V praksi to pomeni, da so se preklicana sredstva ponovno uporabila v okviru novih javnih razpisov ali pa so bila porabljena za neposredno potrjene projekte. Na ta način se je preprečilo odtekanje sredstev nazaj v proračun Evropske unije.

Problem goljufij in nepravilnosti na ravni celotne Evropske unije je sicer zaskrbljujoč. Lanskoletno finančno poročilo Evropske komisije navaja, da se je na ravni celotne sheme izvajanja evropske kohezijske politike samo v zadnjih treh letih zabeležilo za več kot eno milijardo finančnih nepravilnosti in goljufij. V letu 2015, ko je bila finančna shema še razdeljena po posameznih državah članicah, so te zabeležile za 477 milijonov evrov finančnih nepravilnosti in goljufij. Leto kasneje s poenotenjem kohezijske sheme je ta številka padla na 237 milijonov evrov, lani je bilo nepravilnosti za 320 milijonov evrov.

Na tem mestu se ne bomo spuščali v finančne in druge nepravilnosti izvedenih in trenutno izvajanih projektov, ki se financirajo iz evropske kohezijske politike, temveč vas bomo povabili, da o tem in drugih vprašanjih, ki so se vam porodila ob poslušanju tega prispevka, povprašate govorce na jutrišnji in petkovi konferenci, v Mariboru in Ljubljani.

Konferenca v Mariboru bo potekala v torek, 23. oktobra, od 10. do 14. ure v hotelu Mercure Maribor City Center, konferenca v Ljubljani pa v petek, 26. oktobra, med 10. in 14. uro v City Hotelu Ljubljana. Obe konferenci soorganizira Radio Študent v okviru projekta Govoriš kohezijsko? Konferenci sta brezplačni, prijave pa zbiramo na spletni strani http://bit.ly/govoriš-kohezijsko

Poleg uvodne predstavitvene oddaje, ki se bliža koncu, bomo na Radiu Študent pripravili tudi 6 podcastov z različnimi evropskimi strokovnjaki za kohezijsko politiko.

Oddaja je nastala v okviru projekta Govoriš kohezijsko?, ki ga podpira Evropska komisija. Podana mnenja v oddaji ne odražajo mnenj Evropske komisije, slednja pa tudi ne odgovarja za uporabo podanih informacij v oddaji.