Moderna monetarna suverenost
Državno trošenje, državni dolg, zadolževanje, finančno ministrstvo, centralna banka, inflacija. Moderna monetarna teorija. To so ključne besede prejšnje oddaje Ponudba in prevpraševanje, ki ji v naslednje pol ure sledi nadaljevanje. Ključna beseda tokratne oddaje bo monetarna suverenost.
A najprej kratek povzetek prejšnje oddaje. Moderna monetarna teorija je teorija denarja. Ključna ugotovitev MMT-ja je, da državi, ki izdaja svojo lastno valuto, nikoli ne more zmanjkati denarja. Kot izdajateljica lahko vedno ustvari novega in z njim kupi katerokoli dobrino ali storitev, ki jo trg ponuja. Omejitev državnega trošenja predstavlja zgolj inflacija, ki bi nastopila, če bi država ustvarila in potrošila več denarja, kot ga je gospodarstvo sposobno absorbirati.
Verjetno najpomembnejša implikacija dejstva, da država lahko z izdajo lastne valute pokrije katerikoli strošek, je, da lahko na ta način vedno odkupi tudi svoj lasten dolg. Tako prezadolženost za monetarno suvereno državo ne obstaja in ne more se zgoditi, da se država ne bi mogla dodatno zadolžiti. Dolg države, ki se zadolžuje v lastni valuti, tako ni podoben dolgu državljana ali podjetja, ki operira z zunanjo valuto.
Tu pa pride na vrsto kavelj 22. Vse našteto velja za države, ki so monetarno suverene. Teh pa je manj, kot se zdi na prvi pogled. Pogoje monetarne suverenosti povzame profesor na Univerzi Denison Fadhel Kaboub:
V današnji oddaji se bomo posvetili dvema vrstama držav, ki niso monetarno suverene: državam evroobmočja in državam v razvoju.
Evropska periferija
Eden najzahtevnejših pogojev monetarne suverenosti je, da se mora država zadolževati v svoji lastni valuti - le tako lahko vedno poplača prejšnje dolgove. To pa zahteva sodelovanje med vlado, ki denar troši, in centralno banko, ki ji je zaupano pooblastilo za ustvarjanje denarja. Če je centralna banka, ki denar ustvarja, popolnoma neodvisna in ne sodeluje z vlado, ki ga troši, je vlada efektivno prisiljena delovati v tuji valuti - valuti, nad katero nima nadzora. Točno tako deluje monetarni sistem evroobmočja.
Države evroobmočja ne zadostujejo kriterijem monetarne suverenosti, ker je Evropska centralna banka - centralna banka evroobmočja - popolnoma neodvisna od vlade vsake posamezne države članice.
Centralne banke so sicer nominalno neodvisne od vlad v vseh zahodnih ekonomskih sistemih, a v praksi se pod tem izrazom skrivajo pomembne razlike. Koncept neodvisnosti temelji na predpostavki, da sta monetarna politika in nadzor nad količino denarja preveč pomembna, da bi ju lahko prepustili demokratično izvoljeni oblasti, ki bi lahko za dosego kratkoročnih predvolilnih ciljev gospodarstvu zadala težko popravljivo dolgoročno škodo. Nadzor nad ustvarjanjem novega denarja je tako v rokah neodvisnih tehnokratov.
A kljub temu, da se vse centralne banke rade pohvalijo s svojo neodvisnostjo, so pri tem pomembne nianse. Za primer vzemimo ameriško in nemško centralno banko. Neodvisnost ameriške centralne banke Fed formalno - zakonodajno - ni zagotovljena. Temelji na neformalnih gentlemanskih dogovorih in tradiciji, ki se je vzpostavila med veliko gospodarsko krizo v 30-ih letih in po drugi svetovni vojni. Po drugi strani je nemška Bundesbank po približno desetletju javne razprave, v kateri se je sklicevala predvsem na izkušnjo hiperinflacije po prvi svetovni vojni, leta 1957 dosegla uzakonjeno neodvisnost od državne oblasti. Nemška centralna banka od takrat slovi kot ena najbolj neodvisnih.
Razlika pa ni zgolj formalna. Dolgoletni predsednik ameriške centralne banke William Martin je neodvisnost te institucije v seriji Miltona Friedmana Free to choose opisal takole:
Fed je torej neodvisen znotraj strukture države, ne pa neodvisen od države. Lahko deluje v nasprotju z interesi vsakokratne oblasti, kot tudi je v času predsedovanja Billa Martina. A vseeno sodeluje pri financiranju vladne potrošnje in upošteva cilje izvoljene oblasti.
Predsednik nemške Bundesbank Otmar Emminger je neodvisnost opisal drugače.
Milton Friedman se ob omembi omejevanja državnega trošenja odobravajoče nasmehne. Bundesbank, kot je povedal Emminger, je neodvisen od vlade. Če vlada ne upošteva nasvetov centralnih bankirjev, jo ti z vzvodi, ki so jim na voljo, sankcionirajo.
Ta razlika je pomembna še danes. V monetarno suverenih ZDA Fed še vedno deluje neodvisno, a vseeno sodeluje pri financiranju državne potrošnje. Odnose urejajo gentlemanski dogovori. Evropska centralna banka pa je bila vzpostavljena po modelu nemške Bundesbank in ima formalno zagotovljeno neodvisnost. V realnosti je ECB v primerjavi z Bundesbank neodvisnost še potencirala, saj dejstvo, da evro uporablja 19 držav, onemogoča koordinacijo monetarne politike s fiskalno politiko vsake izmed 19-ih članic.
Ta hiperneodvisnost Evropske centralne banke v praksi pomeni, da so države evroobmočja monetarno nesuverene. Monetarna suverenost namreč, kot je povzel Fadhel Kaboub, zahteva, da se država zadolžuje v svoji valuti - valuti, za katero stoji centralna banka, ki je vedno pripravljena odkupiti državne obveznice. To je ključen element.
Ko se monetarno suverena država, kot so ZDA, zadolžuje, svoje obveznice ponudi na trgu. Odkupijo jih po večini komercialne banke. A zadaj vedno stoji centralna banka, ki je s svojo neodvisnostjo znotraj državnega aparata in ne od državnega aparata - pripravljena te obveznice kadarkoli odkupiti z novoustvarjenim denarjem. Komercialne banke tako vedo, da bodo za obveznice vedno našle kupca: če ne drugje, v centralni banki. Tako državne obveznice predstavljajo absolutno varno naložbo in država zanje lahko vedno najde kupca. V evroobmočju to ne velja. Evropska centralna banka s svojo neodvisnostjo od državnih aparatov nikakor ni dolžna odkupovati državnih obveznic. Vrednost teh obveznic in njihova obrestna mera sta tako odvisni od trga. Če komercialne banke kot najpogostejši kupci državnih obveznic ocenijo, da določena država evroobmočja v prihodnosti ne bo uspela refinancirati svojega dolga, ji lahko odklonijo financiranje ali pa zaračunajo visoke obrestne mere.
Razliko med državnim zadolževanjem v monetarno suverenih državah in v državah evroobmočja si lahko predstavljamo kot razliko med zadolževanjem s poroštvom ali brez njega. Monetarno suvereni državi centralna banka dejansko daje poroštvo za javni dolg. Taka država posluje podobno kot gospodarska družba, za katere dolgove jamči država. Taka družba bo zlahka dobila posojilo, saj kreditodajalci vedo, da bodo njihova sredstva nedvomno povrnjena. Države evroobmočja pa takšnega poroštva nimajo. Zato so bolj podobne gospodarski družbi, ki mora za pridobitev posojila predstaviti načrt odplačevanja, in če se ta posojilodajalcem ne zdi kredibilen, ne more dobiti posojila. Državno trošenje je tako omejeno s pripravljenostjo trga, da ga financira. Kaj to pomeni, pojasni Dirk Ehnts z Berlinskega inštituta za mednarodno politično ekonomijo.
Implikacije tega je občutila Grčija. Zasebne finančne institucije so leta 2010 začele na 10-letne grške obveznice zahtevati 10-odstotni donos. V monetarno suvereni državi bi že pred tem intervenirala centralna banka in začela obveznice odkupovati sama. Obrestne mere bi tako ostale zmerne in Grčija bi gospodarsko krizo lahko prebrodila brez dolžniške krize. Evropska centralna banka pa ni imela jasnega mandata za takšno početje, kaj šele zaveze.
Grška kriza pa je spremenila tudi način delovanja Evropske centralne banke. Konec januarja 2015 je bilo jasno, da bo Syriza pod vodstvom Aleksisa Ciprasa zmagala na prihajajočih volitvah. Syriza je napovedovala trda pogajanja s trojko. A pogajalsko izhodišče Grčije je bilo šibko. V resnici je imela nova vlada v rokavu samo enega potencialnega asa. Če Grčija ne bi sprejela dogovora in bi zagrozila z izstopom iz evroobmočja in bankrotom na svoj državni dolg, bi to do temeljev zamajalo zaupanje finančnih trgov tudi v kreditno sposobnost drugih držav. Obrestne mere na portugalski in španski dolg bi zelo verjetno poskočile v nebo. Nihče ni vedel, kaj bi se zgodilo po tem. Kmalu bi lahko bila na vrsti Italija. Celotno evropsko reševanje dolžniške krize je bilo leta 2015 izjemno delikatna hišica iz kart, ki se je raztezala od Grčije, preko Portugalske in Španije ter vse do Italije in morda celo Francije. Grški bankrot bi lahko uničil celotno evroobmočje. To je bila tako imenovana jedrska opcija, a hkrati je bilo to edino resno pogajalsko orodje nove grške vlade.
Odločevalci v Berlinu, Parizu in Frankfurtu niso imeli namena trpeti tovrstnega grškega izsiljevanja. Tri dni pred grškimi parlamentarnimi volitvami je tako predsednik Evropske centralne banke Mario Draghi napovedal, da bo ECB začela odkupovati državne obveznice evropskih držav. Grška grožnja je bila s tem nevtralizirana, Janis Varufakis se je lahko metal po tleh, Aleksis Cipras je lahko razpisoval referendume, a Grčija je morala sprejeti pogoje trojke.
Evropska centralna banka je tako pod pritiskom krize naredila korak v smeri običajne centralne banke, evropske države pa so dobile kanček več monetarne suverenosti.
A ta prilagoditev ni šla dovolj daleč in monetarna suverenost evropskih držav še vedno ni popolna. Obstoječa pravila Evropsko centralno banko namreč omejujejo na odkup največ ene tretjine obveznic posamezne države. Tako še vedno ne obstaja centralna banka, ki bi bila vedno pripravljena kupiti neomejeno količino državnih obveznic, in posledično še vedno obstaja določena odvisnost državnih proračunov od voljnosti finančnih trgov.
Prav tako evropska pravila, zapisana v Paktu za stabilnost in razvoj, od držav zahtevajo, da svoje proračunske primanjkljaje omejijo na arbitrarne 3 odstotke bruto domačega proizvoda, višino javnega dolga pa na prav tako arbitrarnih 60 odstotkov BDP. Povrh vsega, kot smo na primeru Italije ugotavljali v eni izmed prejšnjih oddaj, niti višina teh primanjkljajev ni objektivna številka, temveč je izračunana na - zopet in na tem mestu se opravičujemo za ponavljanje, a ne gre drugače - arbitraren način.
Ravno ta arbitrarnost je tisto, proti čemur se borijo zagovorniki moderne monetarne teorije. Moderna monetarna teorija ni recept za neomejeno državno trošenje, kot ji očitajo nekateri komentatorji. Je recept za trošenje znotraj meja, ki jih postavljajo realne kapacitete gospodarstva in ki se izražajo v inflaciji. Njena revolucionarnost je v tem, da zavrača arbitrarne omejitve višine državnega dolga in zadolževanja, ki jih pooseblja Evropski pakt za stabilnost in razvoj, tudi v času recesije in deflacije in da zavrača umetne institucionalne omejitve delovanja centralne banke, ki jih uveljavlja evroobmočje.
Te omejitve so privedle v sistem, v katerem v času recesije in povečane brezposelnosti države zaradi evropskih proračunskih pravil ne morejo voditi proticiklične gospodarske politike, Evropska unija pa se od problema distancira. Zagovorniki teorije zato v evroobmočju predlagajo ustanovitev skupnega evropskega proračuna, financiranega z izdajo tako imenovanih evroobveznic, ki bi jih garantirala Evropska centralna banka. Na ta način bi, kot pravi Ehnts, dobili tudi telo s politično odgovornostjo za zagotavljanje zaposlenosti.
Tovrstna rešitev se je med zadnjo krizo izkazala za politično neprebavljivo predvsem v Nemčiji. Čeprav je popularnost moderne monetarne teorije trenutno v največjem porastu v Združenih državah Amerike, ki zadostujejo vsem elementom monetarne suverenosti, pa bi se iz nje verjetno največ lahko naučili v Evropi.
Svetovna periferija
Koncept monetarne suverenosti je uporaben tudi za to, da lahko razumemo gospodarske težave držav globalnega juga. Deprivilegiranost njihovega položaja v svetovnem gospodarskem sistemu se namreč izraža ravno v tem, da so se prisiljene zadolževati v tuji valuti, največkrat v ameriških dolarjih. So torej monetarno nesamostojne, po moderni monetarni teoriji pa mora biti osnovni cilj njihove gospodarske in razvojne politike ravno pridobitev oziroma povečanje monetarne samostojnosti.
Nevarnosti zadolževanja v tujem denarju večina držav tretjega sveta pozna iz lastnih izkušenj. V času kolonialnih imperijev je bil podrejen ekonomski položaj teh držav precej očiten. Kolonije so bile vir surovin za kolonialno metropolo in hkrati trg za končne izdelke. Ravnotežje med cenami blaga, ki ga je kolonija izvažala, in cenami tistega, ki ga je uvažala, je bilo seveda močno nagnjeno njej v škodo. Dekolonizacija ni bistveno spremenila tega neenakega razmerja med razvitimi državami in, kot se je tedaj reklo, tretjim svetom. Veliko razvojnih ekonomistov tistega časa je zato razmišljalo, da je rešitev za gospodarstvo teh držav v dvigu cene surovin na svetovnih trgih. V sedemdesetih letih se je to zgodilo z nafto. Naftna kriza je dejansko prinesla veliko blaginjo z nafto bogatim državam v razvoju. A visoka inflacija, ki so jo prinesli naftni dolarji, je izničila precejšen delež novega bogastva. Na drugi strani je dvig cene nafte prizadel energetsko revne države v razvoju še bolj kot industrializirani svet.
Končni udarec pa je prišel šele kakšnih deset let po naftni krizi. Z dvigom cen nafte, s katero se trguje v ameriških dolarjih, so v države izvoznice nafte začele pritekati ogromne količine dolarjev. Pod močnim političnim pritiskom Združenih držav Amerike, pa tudi zaradi ekonomske realnosti, da je bilo tega denarja v naftnih državah preprosto preveč, da bi ga sploh potrošile, so se tako imenovani petrodolarji reciklirali v obliki depozitov teh držav v zahodnih bankah, ki so nato ta denar posodile naprej. Velik del petrodolarjev se je nato vrnil v države v razvoju, in sicer v tiste brez nafte, ki so dolarje najbolj potrebovale ravno za nakup nafte, ki je bila praviloma glavni vir energije v teh državah. Rezultat je bilo ogromno povečanje državnega dolga v razvijajočem se svetu. Zunanji dolarski dolg držav Latinske Amerike se je od leta 1975 do leta 1982 povečal za več kot petkrat, dolg afriških držav pa za sedemkrat. Ko se je tok petrodolarjev zaradi nižje cene nafte v osemdesetih letih ustavil, številne države niso več mogle poravnavati svojih obveznosti. Prestrukturiranje teh dolgov, ki se je dogajalo tekom osemdesetih let pod neoliberalno taktirko Mednarodnega denarnega sklada, je bilo boleče in ga na tem mestu ne bomo obnavljali.
Bolj uspešno in trajno pot v družbo bogatih držav je obljubljala pot industrializacije, ki so jo izbrale države jugovzhodne Azije. Južna Koreja je bila redek zgled države, ki je uspela preiti iz revne agrarne države v industrializirano in ki se je v devetdesetih letih po stopnji bruto domačega produkta na osebo pridružila revnejšim državam Zahoda. Temu so želele slediti države, kot so Malezija, Tajska in Indonezija.
Pri tem so se zanašale na tuje investicije, ki jih je pritegnila cenena delovna sila. Delovno intenzivna industrija se je napajala z obubožanim ruralnim prebivalstvom, ki se je selilo v urbane centre. Da bi spodbudile tuje investicije, so Malezija, Tajska in Indonezija uvedle fiksni menjalni tečaj z ameriškim dolarjem. Za to so uporabile institut valutnega odbora, ki so ga nekoč uporabljali kolonialni imperiji, da so oddaljene kolonije navezali na matično državo. Centralna banka je bila obvezana menjati domačo valuto v dolarje po dogovorjenem tečaju.
To ni bil problem, dokler so tujci želeli domačo valuto, da bi investirali v državi, saj je centralna banka izdajala to domačo valuto, po potrebi v neomejenih količinah. A to je hkrati povzročilo inflacijo in posledično dvig plač v nizko produktivnih izvozno usmerjenih industrijah. Te so izgubile svojo konkurenčno prednost, hkrati pa se je ves čas povečeval uvoz. Povečana blaginja je namreč pomenila veliko večje povpraševanje po potrošnem blagu, ki ga domače gospodarstvo, usmerjeno v izvozne niše, ni uspelo zadovoljiti. Hkrati je domača industrija še vedno morala uvažati velik del visoke tehnologije.
Rezultat je bil velik trgovinski primanjkljaj. Ta se je dolgo pokrival s pritokom tujega kapitala. Reformistično naravnani domači uradniki in neoliberalni ekonomisti so zatrjevali, da trgovinski primanjkljaj ni nič drugega kot druga plast tujega investiranja. A ko se je gospodarski cikel obrnil, so se te države znašle pred hudo dilemo. Da bi ponovno oživile pešajoče gospodarstvo, so morale devalvirati svoje valute, s čimer bi izvozna industrija ponovno postala konkurenčna na svetovnih trgih. Hkrati pa bi devalvacija pomenila, da bi se tuji investitorji prestrašili, breme dolgov, ki jih je bilo treba izplačati v dolarjih, pa bi se povečalo.
Sredi leta 1997 Tajska ni več mogla vzdrževati vrednosti svojega bahta. Dokler je v državo pritekal tuj kapital, je centralna banka menjala dolarje v bahte, ki jih je lahko natiskala toliko, kolikor jih je potrebovala. Ko je tuj denar začel Tajsko zapuščati, je morala centralna banka kupovati bahte z dolarji, ki jih je imela v rezervi. Ko ji je teh dolarjev zmanjkalo, je zavladala panika, saj so vsi hoteli prodati bahte za trdnejšo valuto. Baht je izgubil polovico svoje vrednosti. Panika na Tajskem je sprožila isti proces v Maleziji in Indoneziji. To je bilo usodno za domače gospodarstvo. Tako kot država so se tudi privatna podjetja zadolžila v ameriških dolarjih, ki pa niso izgubili vrednosti. Za poplačilo tujih dolgov je bilo sedaj potebnega dvakrat več denarja, izraženega v domači valuti.
Kot pravi Fadhel Kaboub, izkušnja azijskih tigrov v devetdesetih ni nič neobičajnega:
Iz azijske finančne krize so vse države izšle z obsesijo, da si morajo nabrati čim večje rezerve tujih valut, s katerimi bi lahko prebrodile hude čase. Moderna monetarna teorija trdi, da je to nezadosten in napačen ukrep. Namesto tega morajo države delati na tem, da omejijo vzroke, ki jih naredijo ranljive v primeru spremembe finančnih tokov. Razlog za to, da se morajo te države zadolževati v tuji valuti, je, da imajo velike trgovinske primanjkljaje. Ti ponavadi izhajajo iz potrebe po uvozu hrane in energije ter iz zanašanja na delovno intenzivne, a nizko produktivne izvozno usmerjene industrije, ki ne morejo pokriti tega uvoza.
Moderna monetarna teorija torej državam globalnega juga ponuja alternativno razlago njihovega gospodarskega zaostanka. V določeni meri gre za vrnitev v povojno razmišljanje generacije ljudi, kot je bil indijski voditelj Džavaharlal Nehru, saj poudarja breme kolonialne preteklosti in neokolonialne sedanjosti. Rešitev za države v razvoju moderna monetarna teorija vidi v povečanju monetarne suverenosti držav, to pa bodo dosegle tako, da se izvijejo iz podrejenega položaja v svetovnem ekonomskem sistemu. Ta podrejeni položaj se največkrat izraža v potrebi po uvozu hrane, energije in tehnologije. Pri tem je najtežji izziv razvoj domače industrijske tehnološke baze. Kot meni Fadhel Kaboub, je smiselno, da se pri tem začasno poslužijo tudi protekcionistične politike in omejevanja kapitalskih tokov. Še bolj bistven pa je obrat od relativno ezoteričnih vprašanj ekonomske politike, s katerimi se ukvarja makroekonomija neoklasične šole, kot so dileme, povezane z delovanjem finančnih trgov, k praktičnim vprašanjem, kot sta industrijska politika in zagotavljanje pogojev za energetsko varnost države.
Če za konec kritično ocenimo moderno monetarno teorijo, je treba priznati, da so njene analitične sposobnosti večje od sposobnosti predpisovanja politik. Kar zadeva sposobnost analiziranja, je vrednost MMT toliko večja spričo nezmožnosti danes prevladujoče neoklasične monetarne teorije, da bi pravilno predvidela gospodarska gibanja in usmerjala ekonomsko politiko. Kar zadeva uveljavljanje moderne monetarne teorije kot vodila ekonomske politike, pa ostaja dvom, kako realno se je mogoče zanesti na to, da bi bilo mogoče njena priporočila udejanjiti v praksi, ki jo kreirajo sodobne politične in ekonomske okoliščine. Keynesijanska ekonomska teorija, ki je spremenila, kako države gledajo na svojo vlogo pri vodenju ekonomije, je bila uspešna ne samo zato, ker je odgovorila na izzive časa, v katerem se je uveljavila - to so bila krizna trideseta in štirideseta leta prejšnjega stoletja - ampak tudi zato, ker se je uspešno prilagodila obstoječim strukturam, ki jih je reformirala.
Dodaj komentar
Komentiraj